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PPP来了!
2014年09月23日 来源:www.mengpakezhan.com 编辑:mengpakezhan.com 已被浏览:
李卓桓

  编者按:对于一般人来说,PPP好像还比较陌生,而对于投资界或者经济界人士来说已经不是什么新鲜事物,甚至耳熟能详了。PPP,实际上就是一种公私合营模式,也称PPP融资。这种模式将部分政府责任以特许经营权的方式转移给社会主体(企业),政府与社会主体建立起“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体关系,政府的财政负担减轻,社会主体的投资风险减小。政府和企业都是全程参与,双方合作的时间更长,信息也更对称。因此受到国内外广泛关注。

  从我市来讲,基础设施建设以及棚户区改造等需要投资建设的项目不少,PPP这种新的融资模式在我市应该有借鉴意义,有待大家尤其是领导们和企业老板们思考。此文有助于我们认识和理解PPP模式在当今背景下的作用和意义,无论是在宏观层面还是在微观层面都有着十分突出的作用。因为推广PPP模式本身就是一种理念的推进和释放。但它毕竟还没有成熟的操作模式,有关部门要把握适用范围,确立项目标准。PPP模式具有多样性、复杂性、长期性特点,是构建正面清单还是负面清单,要有良好的前期准备。即使有了合适的企业合作者,也要根据经济总量和财政收入总量进行上层设计、筛选项目、确立目标、设计方案、以便顺利推进。

  何谓PPP?

  实为PPP模式,即pubic-private-partnership的字母缩写。通常译为“公共私营合作制”(有人也指股份合作制),是指针对于私人组织间,为了合作建设城市基础设施项目或是为了提供某种公共服务和公共物品,以特许协议为基础,彼此间形成的一种伙伴式的合作关系。并通过签署合同来明确双方或各方的权利和义务,以确保合作顺利完成,最终使合作多方达到比预期单独行动更好的结果。

  说白了,PPP就是公私合作伙伴关系。这里所说的PPP,第一个P就是公共部门,指政府或地方政府直接控制的机构或企业;第二个P就是私营部门(民营企业),也包括以营利为目的通过竞争获取项目的国有企业;第三个P就是合作形成的伙伴关系。这种关系不仅是政府与私营部门的合资关系,还有共同提供服务、共同承担责任、共享应得利益、共同分担风险的关系。

  对于PPP,国家财政部2014年给出了最新的定义,即是政府与社会资本合作的模式,是政府与社会资本为提供公共产品或服务而建立的全过程合作关系,以接受特许经营权为基础,以利益共享和风险分担为特征,通过引入市场竞争和鼓励约束机制发挥双方(或多方)的优势,提供公共产品或服务的质量和供给效率。

  按照国家财政部的定义,这轮推广的PPP模式较于20多年的实践来说,不仅仅是一次微观操作层面的升级,更是一次宏观层面的体制机制的大变革,是深化经济体制改革的又一新里程碑。其突出意义就在于它体现了市场经济的本质,是优化资源合理配置的主要渠道和路径。

  PPP来了!

  (一)

  2014年3月初,国务院总理李克强同志在政府工作报告中指出:将制定非国有资本参与中央企业投资项目的办法,在金融、石油、电力、铁路、电信、资源开发、公用事业等领域,向非国有资本推出一批投资项目,制定非公有制企业进入特许经营领域的具体办法。

  一个多月后的4月下旬,李克强总理主持召开国务院常务会议,提出首批推出80个示范项目,面向社会公开招标,鼓励和吸引社会资本以合资、独资、特许经营等方式参与建设营运。5月21日,国家发改委公布《关于发布首批基础设施等领域鼓励社会投资项目的通知》,首次推出80个鼓励社会资本参与建设营运的示范项目,80个项目清单面世,PPP浪潮迎面而来!

  (二)

  公开资料显示,国家财政部楼继伟部长在一次随李克强总理出访的途中向总理介绍了PPP的理念,随后国务院要求财政部加紧研究推进。其实,我国此前开展PPP项目的实践,主要强调的是融资功能。第一次是1995年以前,主要在电力、高速公路基础设施领域采用;第二次是1995年至2009年间,开启了市场化进程,主要在自来水、垃圾处理、中小国有企业改革项目中引入;第三次是2010年后,覆盖到小城镇建设、安置房建设、小型棚户区改造、开发区建设、文化、卫生改革等领域。其主要操作方式即BT、BOT、FBT、TOT、BTO、BOO等。

  北京地铁4号线的建设与营运是我国第二阶段PPP运作模式较为成功的样本案例之一。按照传统模式投资,北京市政府的财政支出总额大约是600多亿元,利用PPP模式让北京市政府减少了财政支出约100亿元。

  北京地铁4号线全部建设内容分为AB两部分:A部分为土建工程部分,占4号线总投资的70%,由4号线公司负责投资建设;B部分包括车辆、信号、自助售检系统等机电设备投资,占4号线总投资的30%,由社会投资者组建的北京地铁4号线特许经营公司负责投资建设。4号线竣工验收后,特许经营公司根据4号线公司签署的《资产租赁协议》,取消A部分资产30年的使用权。特许经营公司负责地铁4号线的运营管理、全部设施(包括AB两部分)的维护和除洞体外的资产更新,以及站内的商业经营。通过地铁票款收入及站内商业经营收入回报投资。特许经营期结束后,特许公司将B部分项目设施完好无偿地移交给市政府指定的部门,将A部分项目设施归还给4号线公司。

  (三)

  目前,中央根据近20多年的国内实践,肯定了PPP的作法,并决定推而广之。这是因为:一是PPP模式是国外通行的作法,且有十分成熟的经验。二是地方债压力激增,城镇化过程中的债务风险被高度重视。三是它属于推进市场配置资源起决定性作用的机制改革。财政部长楼继伟公开表示,国家推动PPP,一是国家现代化机制体制变革的需要;二是让市场发挥决定性作用的需要;三是建立现代财政制度体系的需要;四是转变政府职能的需要;五是保障城镇化建设健康发展的需要。

  (四)

  目前,国家相关部委正在就PPP模式的推进紧锣密鼓地开展工作。财政部制定PPP管理办法即将出台,国家发改委正在加速立法进程,住建部正在联合财政部编制《关于在城镇市级公用领域推广和规范政府与社会力量合作的指导意见》。地方政府面对PPP大潮更是热情奔放,准备扬帆远航。北京、黑龙江、河南、浙江、福建、上海、重庆等10多个省市正在密集筹备PPP项目。浙江省从解决融资平台债务高、公共服务供给率低、民间资本进入难三大问题入手,今年将在供需矛盾突出、群众广泛关注的城市基础设施和重大民生领域筛选一大批项目先行先试。河南省2014年计划引进民间投资的重大项目400余个,涉及城市基础设施、社会事业、交通、能源、水利等方面总投资近4000亿元。洛阳市今年新建18个试点项目,计划总投资157亿元。哈尔滨是亚洲银行等金融机构支持的PPP试点城市之一,首选即有建筑节能改造项目在全市推广。千帆竞争,百舸竞流。

  (五)

  新近瞭望智库获悉,财政部将在近期出台《关于鼓励社会资本参与基础设施投资与运营的指导意见》,全面推动地方以PPP模式开展公用基础设施建设。据悉《意见》共10条,主要为框架性规定,其中明确提出PPP项目储备至合同签署,全过程参与协调和审核,并提供技术、融资、信息等方面的支持。同时,财政部还在制定《PPP操作指引》,力求对PPP项目立项、融资、建设、竣工、运营等全过程进行规范和指引,制定通则。

  中央各部委力推PPP,地方政府趋之若鹜。或地方债务风险亟须途径化解,或新型城镇化建设需要大额投入,PPP成为破解“两难”的新手段;或就推广使用PPP模式,不仅是一次微观操作层面的升级,更是一次宏观层面的体制机制的变革。有人比喻是硕大的“盛宴”,有人比喻是“灵活的利器”,有人比喻是“诱惑的婚姻”,有人比喻是“强有力的抓手”,又有人比喻PPP既是“天使”也是“魔鬼”。

  链接

  “让专业的人做专业的事”

  业内专家认为:“PPP模式”对政府来讲,不仅可以减轻政府债务负担,减缓地方融资平台压力,还能有效促进政府职能转变,减少对微观事务的干预,腾出更多的精力放到规划和监管上。对企业来讲,可以降低参与公共领域项目的门槛,拓宽了私人部门发展空间,进一步激发非公有制经济的活力。对社会来讲,通过“让专业的人做专业的事”,高低效益相配置,产生宏观效益,提高公共产品供给效率。

  市政基础设施领域,一些经营性项目很多是能赚钱的,现在由政府的平台企业在做,国有企业由于效率较低老是叫苦说不赚钱。以前民营企业主要是在制造业,现在PPP模式让企业进入公共事业领域体现了市场决定性作用,市场能做的政府不做,民营经济能做的国企不做,社会组织能做的政府不做。通过PPP模式,可以让社会资本特别是民间投资进入一些具有自然垄断性质、过去以政府资金和国企投资为主导的领域。引入社会资本,减缓财政资金背上的“重负”,发挥财政资金的引导作用,从而调动社会资本并发挥各自优势。

  推广同时应建立完善制度

  PPP模式,确实如上所说有很多优势,但同时,专家们也坦言,PPP至今也没有完全成熟的操作模式。“没有统一的政策或者合同模式,如果地方政府履约的自觉性不是很好,企业是没有多少法律法规及政策保障的。”另据有关人士透露,有一些地方政府为了“招商引资”,对企业承诺过高收益率,有企业没有进行充分论证就贸然进入,结果项目运营之后,政府负担不了这么大的支出压力,项目收益就难以保证,这就会出现政府与企业“双输”局面。“在PPP项目中,政府既是运动员又是裁判员,有时很难平衡项目的公共利益与企业利润的关系。”因此,在推广PPP模式的同时,专家们建议,要建立起完善的行政监管程序以及有效的外部监督机制,“这需要有完善的法律框架,利益共享、风险共担、权责对等、激励相容的合作机制,才能实现双方更好合作,获取互利共赢的效果。”

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